22 308 55 88,
PL | EN

Roszczenie o naprawienie szkody spowodowanej niewprowadzeniem stanu klęski żywiołowej.

COVID, roszczenia, odpowiedzialność

W ostatnim czasie w mediach pojawiły się publikacje dotyczące powództw przedsiębiorców przeciwko Skarbowi Państwa o naprawienie szkody spowodowanej niewprowadzeniem stanu klęski żywiołowej. Należałoby się więc zastanowić między innymi nad podstawą wysuwania tego rodzaju roszczeń oraz zakresem ewentualnej odpowiedzialności.

Stan klęski żywiołowej jest jednym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji.  Może być wprowadzony w sytuacji szczególnego zagrożenia, gdy środki konstytucyjne są niewystarczające. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie z 18.04.2002 r. o stanie klęski żywiołowej zarządza się go w przypadku katastrofy naturalnej, w tym masowego występowania chorób zakaźnych u ludzi. Stan klęski żywiołowej wprowadza w drodze rozporządzenia Rada Ministrów na czas oznaczony adekwatny do zagrożenia, jednak nie dłuższy niż 30 dni. Okres ten może zostać przedłużony przez Radę Ministrów również w drodze rozporządzenia, jednak za zgodą Sejmu. Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej może powodować ograniczenie wolności i praw człowieka między innymi w postaci zawieszenia działalności określonych przedsiębiorstw, obowiązku poddanie się kwarantannie, czy korzystania z określonych środków ochronnych, a także zakazu organizowania imprez masowych czy zakazu lub nakazu określonego przemieszczania się. Zakres ograniczenia swobód obywatelskich jest identyczny z tym, jakie wprowadziły przepisy ustaw zmierzających do zwalczania COVID-19.

Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego przewidzianego w Konstytucji powoduje zastosowanie przepisów ustawy z 22.11.2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Zgodnie z jej przepisami każdy, kto poniósł stratę majątkową wskutek ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela podczas stanu klęski żywiołowej ma roszczenie o odszkodowanie. Zakres obowiązku odszkodowawczego obejmuje wyłącznie poniesione straty, bez obowiązku zapłaty za utracone korzyści, jakie poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała. Odszkodowanie nie przysługuje, jeśli strata powstała wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej. Zobowiązanym do zapłaty odszkodowania byłby Skarb Państwa. Właściwa do jego uzyskania jest procedura administracyjna.

Ponieważ ustawami i rozporządzeniami zmierzającymi do zwalczania COVID-19 niewątpliwie wprowadzono ograniczenia praw i wolności obywatelskich oraz praw człowieka przewidziane w ustawie o stanie klęski żywiołowej, jednak nie wprowadzono stanu nadzwyczajnego w rozumieniu Konstytucji należy rozważyć, czy istniały przesłanki jego wprowadzenia. Niewątpliwie działania powyższe miały na celu zapobieżenie skutkom katastrofy naturalnej w postaci masowego występowania choroby zakaźnej u ludzi. Fakt uchwalenia nadzwyczajnej ustawy „koronawirusowej”, zmieniającej także inne ustawy wskazuje, że konstytucyjne środki zapobieżenia skutkom masowego występowania tej choroby były niewystarczające, stąd konieczność stosowania rozwiązań nadzwyczajnych. Ustawodawca nie podążył jednak konstytucyjną ścieżką wprowadzenia odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a uciekał się do ekstraordynaryjnych rozwiązań. Jak się dziś wydaje większość parlamentarna uczyniła tak z dwóch powodów, które mają polityczny i ekonomiczno-społeczny charakter.

Po pierwsze dążyła do przeprowadzenia za wszelką cenę wyborów prezydenckich zaplanowanych na 10.05.2020 r., które mimo że nie zostały odwołane nie odbyły się. Możliwość ich odwołania dawałaby ustawa o stanie klęski żywiołowej. Dążenie do ich przeprowadzenia w zaplanowanym terminie ma jednak podłoże ekonomiczne i społeczne. Z oczywistych powodów tzw. obostrzenia w stanie epidemii doprowadziły i będą nadal doprowadzały do niekorzystnych skutków ekonomicznych w postaci spadku wyników gospodarczych, pogorszenia się sytuacji majątkowej wyborców i w konsekwencji naturalnej niechęci do tych, za których rządów zdarzenia te nastąpiły. Dlatego też odłożenie wyborów na czas późniejszy niż 90 dni od ustąpienia epidemii jest potencjalnie niekorzystne dla tych, którzy sprawują władzę. Ponadto ekonomiczną konsekwencją wprowadzenia stanu klęski żywiołowej byłaby konieczność ustalenia w trybie administracyjnym odszkodowań dla tych, którzy wskutek epidemii i rozwiązań zmierzających do jej stłumienia ponieśli szkodę. W tym gronie znaleźliby się ci, którzy w związku z epidemią stracili pracę bądź źródło zarobku, albo też utracili część dochodów, a więc pracownicy, świadczący pracę na podstawie umów cywilnoprawnych czy przedsiębiorcy. Odszkodowanie ustalałyby organy administracji państwowej, a negatywne decyzje w tym zakresie wzmagałyby tylko powszechną niechęć do nich, a także do stojących za nimi polityków.

Z nieodbycia się zarządzonych i nieodwołanych powszechnych wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że stan kęski żywiołowej, mimo że nie został zarządzony miał jednak miejsce. Jeśli bowiem państwo nie było w stanie doprowadzić do przeprowadzenia podstawowej procedury w demokratycznym państwie prawnym, jaką jest procedura wyborcza, skutki działania epidemii w postaci paraliżu władzy państwowej są widoczne gołym okiem. Czy jednak z tych okoliczności wynikają jakiekolwiek skutki dla tych, którzy ponieśli szkodę wskutek epidemii? Przecież skoro nie wprowadzono stanu nadzwyczajnego, nie działają także regulacje określające zasady wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.

Mimo niedziałania powyższych regulacji słychać już informacje o pozwach przeciwko Skarbowi Państwa o naprawienie szkody spowodowanej przez tzw. zaniechanie legislacyjne. Zgodnie z art. 4171 § 4 k.c. szkoda może zostać wyrządzona poprzez niewydanie aktu normatywnego, jeśli obowiązek jego wydania wynika z przepisu prawa. W tym miejscu od razu powstaje pytanie, czy istniał wynikający z przepisu prawa obowiązek wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w przypadku epidemii COVID-19. Przecież art. 228 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że w sytuacji szczególnego zagrożenia może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny. Wydawałoby się wiec, że użycie słowa „może” oznacza w tym przypadku pozostawienie decyzji w tej sprawie swobodnej ocenie Rady Ministrów. Zwrot „może” oznacza jednak w tym przypadku nie tyle pozostawienie Radzie Ministrów dowolności w tym zakresie, co przyznanie jej kompetencji do jego wprowadzenia. Stan klęski żywiołowej, którego wprowadzenie skutkuje ograniczeniem praw i wolności obywatelskich oraz praw człowieka w tak znacznym zakresie musi być bowiem wprowadzany na podstawie specjalnego upoważnienia, skoro może być wprowadzony na podstawie aktu prawnego niższej rangi niż ustawa. Ustawodawca zakładał w tym przypadku, że prawidłowe prowadzenie procesu legislacyjnego nad aktem prawnym o randze ustawy wyklucza możliwość ograniczenia praw i wolności w stopniu niezbędnym do skutecznej walki z klęską o skali epidemii. Stąd przyznanie władzy wykonawczej „szybkiej ścieżki” w postaci uprawnienia do wydania rozporządzenia wprowadzającego stan klęski żywiołowej.

Wspomniany przepis Kodeksu cywilnego pozostawia rozstrzygnięcie o niezgodności z prawem niewydania aktu prawnego wprowadzającego stan klęski żywiołowej sądowi rozpoznającemu sprawę o odszkodowanie. Zatem w sprawie o jego zapłatę strona powodowa musi przekonać sąd do tego, że obowiązek wprowadzenia tego stanu w przypadku epidemii COVID-19 wynikał z przepisów prawa. Skuteczne przekonanie sądu o istnieniu tego obowiązku otwiera drogę do uzyskania odszkodowania za niewydanie rozporządzenia. W tym zakresie dyskusyjne pozostaje, czy w przypadku zwalczania epidemii mamy do czynienia jedynie ze szkodą spowodowaną niewydaniem rozporządzenia przez Radę Ministrów, czy też także równoczesnym uchwaleniem przez Sejm przepisów, które są konstytucyjnie wadliwe. W tej ostatniej sprawie musiałby się jednak wypowiedzieć Trybunał Konstytucyjny, na co aktualnie trudno liczyć.

Odszkodowaniem za zaniechanie legislacyjne rządzą te same reguły, co naprawieniem szkody w ogóle. W przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki bezprawności legislacyjnej w postaci zaniechania wydania aktu prawnego w celu uzyskania odszkodowania trzeba wykazać zakres szkody oraz związek przyczynowy między zaniechaniem legislacyjnym, a szkodą. 

Szkoda w tym przypadku może obejmować zarówno rzeczywisty uszczerbek w majątku osoby poszkodowanej, jak i korzyści, jakich oba ta nie uzyskała wskutek wystąpienia zdarzenia. Odnosząc to do działalności gospodarczej można powiedzieć, że naprawienie szkody może objąć zarówno koszty poniesione przez przedsiębiorcę, jak i przychody, których nie osiągnął. W zakresie kosztów będą to z pewnością bieżące koszty prowadzenia działalności, jakie nie znalazły pokrycia w uzyskanych przychodach. Natomiast utracone przychody to te, których przedsiębiorca nie uzyskał np. wskutek konieczności rozwiązania umów. Istotne jest jednak, aby pomiędzy uszczerbkiem a szkodą istniał związek przyczynowy co oznacza, że szkoda stanowi normalne, logiczne następstwo niewydania aktu normatywnego wprowadzającego stan klęski żywiołowej, a wydania innych aktów wprowadzających stan zbliżony, jednak nie uprawniający do żądania odszkodowania. Zatem to, że przedsiębiorca nie mógł wykonywać określonej działalności musi wynikać z aktów niosących zbliżone skutki do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Uszczerbek związany z jej niewykonywaniem będzie więc szkodą pozostającą w związku przyczynowym ze zdarzeniem, z którego zaistnienia szkoda wynikła.

Okoliczność, że obowiązkiem odszkodowawczym za zaniechanie legislacyjne rządzą te same reguły, co ogólnie naprawieniem szkody na gruncie Kodeksu cywilnego sprawia, że w tego rodzaju sprawach możliwe jest wykazywanie przez stronę pozwaną, że strona powodowa przyczyniła się do powstania lub rozmiarów szkody. Zatem analizie pod powyższym kątem może podlegać każde działanie lub zaniechanie powoda, które ma związek bądź z powstaniem, bądź z wysokością szkody. W grę wchodzą przy tym zarówno działania tzw. biznesowe, w postaci rozwiązania, zawarcia lub zmiany umów przez przedsiębiorcę, jak też działania na gruncie przepisów wprowadzonych na czas epidemii, związanych ze świadczeniami służącymi przeciwdziałaniu jej skutkom. Wszelkie zaniechania przedsiębiorcy w zakresie skorzystania ze środków pomocowych mogą być uznane za przyczynienie się do zwiększenia rozmiarów szkody.

Obowiązywanie powyższych przepisów i wynikające z nich rozwiązania pomocowe sprawiają, że także sama wartość szkody jest obecnie trudna do oszacowania choćby dlatego, że rozwiązania z nich wynikające przewidują umarzanie części świadczeń. Świadczenia te wypłaca zaś Skarb  Państwa, a więc podmiot odpowiedzialny także za zaniechanie legislacyjne. Zatem otrzymanie bezzwrotnego dofinansowania w oczywisty sposób zmniejsza wartość ewentualnej szkody. Ponieważ niektóre ze świadczeń (np. subwencja z PFR) mogą zostać umorzone za około rok, dopiero po zapadnięciu rozstrzygnięcia w tym zakresie można będzie jednoznacznie stwierdzić, czy w tym zakresie, w jakim zostały umorzone pokryły szkodę. Ich umorzenie zmniejszy zaś wartość możliwego do uzyskania odszkodowania.

Powyższe okoliczności sprawiają, że o ile z wytoczeniem powództwa nie należy się spieszyć, o tyle należy na bieżąco zbierać informacje i dokumenty niezbędne do oszacowania wielkości szkody. Za rok z okładem okaże się, czy i w jakim zakresie Skarb Państwa będzie w konkretnym przypadku wchodził w rachubę jako sprawca szkody spowodowanej zaniechaniem legislacyjnym polegającym na niewprowadzeniu stanu klęski żywiołowej. Zapewne w tym czasie powstanie wiele interesujących publikacji z tego zakresu, choć wydania prawomocnych orzeczeń trudno się spodziewać. Brak pośpiechu w dochodzeniu roszczenia na drodze sądowej nie grozi także negatywnymi konsekwencjami procesowymi. Roszczenie o naprawienie szkody przedawnia się bowiem nie wcześniej niż z upływem trzech lat od chwili, gdy poszkodowany dowiedział się o szkodzie. Koniec terminu przedawnienia przypada na ostatni dzień roku kalendarzowego, a zatem w tym przypadku najwcześniej na 31.12.2023 r.